《以党内法规扎紧制度笼子》

一手抓依法治国，一手抓依规治党

党内法规的概念背景、发展历程、性质特征、体制机制、运行保障、突出地位、重要意义尽在其中

一本书读懂党内法规的来龙去脉

书  名    以党内法规扎紧制度笼子

作  者    秦强

开  本    16

 印  张  16

页  数    240

字  数    285千字

定  价    48.00元

书  号    ISBN 978-7-5115- 5437-6

CIP分类 D262.6

出版时间       2019年4月

治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。本书以新时代中国特色社会主义法治建设为背景，对党内法规的概念背景、发展历程、性质特征、体制机制、运行保障等内容进行了系统全面的梳理研究，对广大党员干部和读者进一步了解党内法规建设在党和国家事业大局中的突出地位和重要意义、深刻把握新时代党内法规建设的核心要义和基本要求，具有较好的帮助指导作用。

秦强，中宣部全国宣传干部学院教研部副主任，法学博士，社会学博士后。主持完成国家社科基金项目一项、中国博士后科学基金两项。出版《宪法与民法关系论》《廉政中国与法治中国协同推进研究——“四个全面”战略布局下的廉政建设与法治建设》《监督权力——国家监察委员会的文化传承与制度创新》《良法善治》等著作多部，在《人民日报》等权威报纸、核心期刊发表论文数十篇。

党内法规有什么作用？党内法规如何在曲折中前进？党内法规的制定原则是什么？党内法规与国家法律有什么关系？党中央对于党内法规建设有哪些重要文件？总书记关于党内法规有什么重要论述？……《以党内法规扎紧制度笼子》，一本书带你读懂党内法规的方方面面。

加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。

——习近平

前言 开启新时代党内法规建设新征程

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规在管党治党、治国执政中的根本作用，坚持党要管党、全面从严治党原则，坚持思想建党和制度治党同向发力，坚持全面从严治党与依规治党紧密结合，严肃党内政治生态，严格党内监督，严厉惩治腐败，有效地遏制住了腐败多发高发势头，为开创治国理政新局面提供了坚实基础和重要保证，为全面从严治党提供了根本遵循和重要保障。

一、正确认识党内法规的地位作用

全面依法治国，一方面要依靠国家的法律法规来治国理政，另一方面要依靠党内法规来管党治党。中国特色社会主义法治建设是党内法规制度建设和国家法律法规建设并行推进的双轨模式，最终要形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的二元格局，实现依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的目标。“一手抓依法治国，一手抓依规治党”，两者并行不悖、紧密结合。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，依法执政是依法治国的核心关键。国家治理主要依靠国家法律规范体系，而要实现依法执政，不仅要依靠国家法律规范体系，同时还要依靠党内法规制度体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，实现国家法律与党内法规的良性互动。因此，在中国特色社会主义进入新时代以后，从全面依法治国战略布局的政治高度来看待当前的党内法规建设，不仅有利于依法治国、依法执政的实施开展，同时还有利于中国特色社会主义法治建设的推动推进。

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规制度体系关乎管党治党、治国执政的成败与否，因此，必须高度重视、认真对待。对于学习党内法规的作用意义可以从以下三方面来加以认识。

首先，学习党内法规是“两学一做”学习教育的直接要求。2016 年2月，中共中央办公厅印发了《关于在全体党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育方案》，并发出通知，要求各地区各部门认真贯彻执行。开展“两学一做”学习教育，是坚持理论强党、思想建党、制度治党紧密结合的有力抓手，是不断加强党的思想政治建设的有效途径，为新形势下落实全面从严治党要求积累了成功经验。因此，学习党章党规是党中央提出的重要要求，也是每一个党员的重要义务。

其次，学习党内法规是依法治国、依规治党的必然要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设，反复强调要依法治国、依规治党。党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，党内法规建设成为法治建设的重要组成部分，发挥着重要而积极的作用。十八届四中全会是我国法治建设史上的一个里程碑，其最大贡献是将党内法规体系纳入了中国特色社会主义法治体系之中，从此之后，党内法规制度建设本身就是中国特色社会主义法治建设的重要组成部分。

第三，学习党内法规是提升党员干部决策水平和工作能力的根本要求。学习党内法规有助于提升党员干部法治思维和依法办事的能力。党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者和实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，尤其是高级干部，要以身作则、以上率下。因此，党中央明确提出，要把法治建设成效纳入各级领导班子和领导干部政绩考核的指标体系，作为衡量其工作能力的重要指标，要把“能不能遵守法律法规、能不能依法办事”作为考察干部的重要内容，在相同的条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。

因此，全体党员都要自觉尊崇党章、遵守党规党纪，充分认清制度治党、依规治党的重大意义。治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。从推进全面从严治党的要求来看，加强党内法规制度建设是长远之策、根本之策。从推进国家治理体系和治理能力现代化来看，加强党内法规制度建设既是重要内容，也是重要保障。所以新时代全面从严治党要紧紧抓住党内法规制度建设这个根本，用健全完善的法规制度体系，全面规范各级党组织的工作、活动和全体党员的行为，使党组织更加坚强有力、党员干部更加担当有为。

二、全面理解党内法规的性质特点及其研究方法

党内法规的性质特点是党内法规地位作用的理论呈现。与国家法律体系相比，党内法规在中国特色社会主义法治建设中具有独特的政治地位和实践作用，也具有独特的性质定位和规范特点，这些性质特点集中体现在党内法规的双重属性上。

1. 理论性与实践性。党内法规不仅仅是一个理论问题，同时还是一个实践问题。党内法规首先是一个理论问题，需要在理论上对党内法规的概念特征、性质定位、原则作用、内容体系、效力保障等进行系统而深入的研究，这种理论研究既可以是形而上的，也可以是规范的，既可以是思辨的，也可以是实证的。在对党内法规进行理论建构的同时，还要注意党内法规鲜明的实践品格。党内法规来源于我们党执政兴国实践，是我们党管党治党经验的总结，是我们党治国理政智慧的结晶，是我们党理论实践创新的提升。因此，在党内法规研究中，要紧紧追随党内法规的实践面向，注重研究党内法规制定、实施、执行过程中的具体问题和鲜活经验，而不能闭门造车、面壁空想、自说自话、自言自语。因此，在党内法规研究中，

形而上学的哲学思辨方法固然可以帮助我们加深对党内法规本质的认识，但党内法规的实践本性决定了实证研究方法，如调查研究法、实地研究法、统计分析法，对于党内法规理论和实践的发展更具有积极意义。

2. 法律性与政治性。党内法规不仅仅是一个法律问题，同时还是一个政治问题。顾名思义，党内法规是用来规范党组织和党员行为的制度规范的总称，因而党内法规的落脚点要落到“法规”上，要体现出当然的法律属性。实际上，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规也是广义法律规范的一种特殊表现形式，自然可以运用规范分析等一般法律原理、法律方法来对党内法规问题进行研究和解释。在关注党内法规的法律属性的同时，还要注意到党内法规的政治属性。从本质上看，党内法规以坚持和加强党的全面领导为目标，以强烈的政治色彩和鲜明的政治取向为特征，以反映和实现党的政治主张和政治目的为要求，体现出了党内法规鲜明的政治属性。“党规姓党”，必须要保证党内法规的正确政治方向。党内法规本质上是政治立法，必须要旗帜鲜明讲政治。因此，在党内法规研究中，除了要学会运用传统法学的规范分析方法，还应该注重运用功能分析方法，来研究党内法规作为社会结构的一个重要构成要素，是如何与其他的社会结构构成要素（如国家法律、民间规范、道德习惯）相互作用和影响的，进而如何对社会现实产生影响。

3. 历史性与现实性。党内法规不仅仅是一个历史问题，同时还是一个现实问题。党内法规具有源远流长的发展历史，早在1922 年7 月，中国共产党第二次全国代表大会通过了《中国共产党章程》，首次提出反帝反封建的民主革命纲领，对党组织的设置、党的会议制度、党的纪律等作了规定。这是中国共产党历史上第一个党章，也是第一个正式党内法规。在1938 年的时候，毛泽东同志就明确提出过“党内法规”的概念。在对党内法规的历史进行回顾梳理的同时，我们要更加关注党内法规的现实性。学习历史、研究历史是为了把握今天、开创明天。因此，在党内法规研究问题上，一个更重要的时代命题是研究在中国特色社会主义进入新时代后，如何在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，深入推进新时代党内法规制度建设，如期保质完成党中央提出的“到建党100 周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的任务目标。因此，在对党内法规进行研究的时候，要注重运用历史分析的方法，运用发展、变化的观点来总结党内法规历史、分析党内法规现状、规划党内法规未来。

4. 事实性与价值性。党内法规不仅仅是一个事实判断问题，同时还是一个价值判断问题。在哲学界最早区分事实判断与价值判断的是英国经验主义大师休谟。他首先提出了事实判断与价值判断的“是—应当”之间的逻辑鸿沟，开启了事实与价值二元分立的先河。在党内法规领域同样也存在着事实判断与价值判断的巨大鸿沟。党内法规首先是一种社会存在，是对社会现实中党组织活动和党员行为的一种抽象、概括和提炼。在党内法规的制定过程中，党内法规虽然来源于社会现实，但它并不是简单的对社会现实的直接描述与原初记载，而是凝聚着制定主体的价值选择和价值判断。所以，作为党组织和党员行为规范的党内法规，表象是各类条文规定，但其背后是反映立法者的价值取向，实际上是价值判断的结果。因此，在表述形式上，党内法规通常以“ 应当”“可以”“必须”“不得”等词语为主，而这些词语无一例外都是价值判断意义上的用语。因此，在对党内法规条文进行解释应用时，要运用价值分析的方法，溯清条文背后的价值因素，探究条文背后的价值取向。

5. 本土性与国际性。党内法规不仅仅是一个本土性问题，同时还是一个国际性问题。党内法规是我们党管党治党的重要依据，必须要坚持从我国基本国情出发，以中国特色社会主义道路、理论体系、制度、文化为根本遵循，同改革开放不断深化相适应，总结和运用我们党管党治党、治国执政的成功经验，发展符合中国实际、具有中国特色、体现政党发展规律的党内法规，为全面从严治党提供理论指导和学理支撑。党内法规制度建设离不开对于国外政党法规的合理借鉴。2017 年11 月30 日至12 月3 日举行的“中国共产党与世界政党高层对话会”的一个重要目的就是希望与各国政党相互借鉴治党治国经验，共同提高执政和参政能力。开展党内法规制度建设，应当积极借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治制度和模式。

因此，在党内法规研究中，应该积极运用比较分析方法，既立足本土又着眼世界，在坚持本土性的同时，积极研究总结国外政党法规制度建设的发展历程，总结经验，吸取教训，加以合理借鉴吸收。

三、深入推进新时代党内法规制度建设

在党中央的高度重视和有力领导之下，党内法规制度建设适应了革命时期、建设时期、改革时期等不同历史时期的环境和使命，从无到有，从简到繁，从自发到自觉，从单项制定到统筹推进，取得了显著成绩。

第一，党内法规统筹机制不断发展。党内法规建设是一个系统工程，必须有计划、有步骤地推进，确保党内法规制度体系的系统性、统一性、协调性。为了确保党内法规制度建设的统筹性，强化顶层设计，突出规划指导，党中央分别于2013 年11 月、2018 年2 月颁布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017 年）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022 年）》，对未来一段时间的党内法规制度建设进行部署安排，极大地加快了党内法规建设进程，有力地推动了党内法规制度体系建设步伐。

第二，党内法规制度体系逐步完善。在党内法规发展过程中，党内法规制度体系逐步趋向科学化、制度化、规范化，逐渐形成了以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，党内工作和党内生活等党内主要方面基本实现了有规可依、有章可循。下一步要继续增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，确保到建党100 周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。

第三，党内法规执行力度不断加大。法律的生命在于实施。习近平同志在参加河南省兰考县委常委班子专题民主生活会时指出，再好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎，所以要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人，做到制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。在党内法规执行力建设上，党中央通过严格落实、严厉督促、严肃问责等一系列手段措施，建立了一整套行之有效的党内法规执行机制，确保党内法规的贯彻执行、落地生根，党内法规执行力建设取得了令人瞩目的成效。

第四，党内法规工作机制不断健全。在中央层面成立了专门的党内法规工作机构——中办法规局，在各地各部门也在不断推动建立党内法规工作机构。为了完善党内法规制度工作体制机制，统筹推进中央党内法规制度体系建设，2015 年8 月，党中央还专门建立了中央党内法规工作联席会议制度，由中办法规局、中央纪委、中组部、中宣部等14 个部门参加，对推动党内法规制度建设起到了较好的统筹和协调作用。

党的十九大正式提出，中国特色社会主义进入了新时代。进入新时代后，党内法规制度建设也面临着新要求新任务新目标。新时代党内法规制度建设是一项系统工程，要牢牢把握正确政治方向，坚持目标导向和问题导向，坚持整体推进和重点突破结合，坚持制定和实施并重，扎实推进党内法规制度建设各项工作。新时代党内法规制度建设应该着重解决以下几个突出问题：首先，制度是前提。党内法规建设的前提是有规可依、有章可循，这就要求要加大党内法规制定力度，尽快完善党内法规制度体系。现在，虽然党内法规的数量相对已经不少了，但是从全面从严治党法规体系来说，这些党内法规的数量还是远远不够的，距离形成完善的党内法规体系还有较大差距。因此，需要继续加强党内法规制度建设，大力推进党内法规体系化进程。其次，执行是关键。党内法规制度制定出来之后，必须确保能够行之有效。“一分部署，九分执行”，制度规范再多，如果发挥不了应有的制度约束力、执行力，就是毫无意义的空气震动，因而需要进一步加大党内法规执行力建设。第三，人才是基础。党内法规相对于国家法律法规体系来说，毕竟还是一个新鲜事物。相对于国家法律方面的研究，从事党内法规研究的人还不是太多，因此，要大力加强党内法规队伍建设，加大对党内法规研究力度，为党内法规建设提供源源不断的人才保障。最后，组织是保证。党内法规建设作为管党治党的制度依据，主要是靠各级党委、党组的重视。有了党的坚强领导，党内法规建设才能取得更大的进展，因此，必须坚持和加强党对党内法规工作的全面领导。

新时代催生新思想，新时代当有新作为。在新时代党内法规制度建设中，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于党内法规制度建设的重要指示精神，牢牢把握党内法规制度建设的正确方向，以党章为根本依据，切实反映党的意志主张，体现全面从严治党要求，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，依靠党内法规管党治党，依靠国家法律治国理政，全面落实党内法规制度建设各项任务，努力开创新时代党内法规事业新局面。

前言 开启新时代党内法规建设新征程……………………………… 01

一、正确认识党内法规的地位作用 ……………………………01

二、全面理解党内法规的性质特点及其研究方法 ……………03

三、深入推进新时代党内法规制度建设 ………………………05

第一章 党内法规是管党治党的基本依据

第一节 党内法规的界定… ………………………………………… 003

一、党内法规的定义 ………………………………………… 003

二、党内法规的特征 ………………………………………… 005

三、党内法规与相关概念的区别 …………………………… 012

第二节 党内法规的历史… ………………………………………… 015

一、萌芽生长阶段（1921—1949 年） ……………………… 016

二、曲折前进阶段（1949—1978 年） ……………………… 020

三、全面奠基阶段（1978—2012 年） ……………………… 022

四、快速发展阶段（2012 年至今） ………………………… 024

第三节 党内法规的原则… ………………………………………… 027

一、党内法规原则概论 ……………………………………… 027

二、党内法规制度建设的基本原则 ………………………… 030

三、党内法规的制定原则 …………………………………… 034

以党内法规扎紧制度笼子

第二章 党的十八大以来的党内法规建设

第一节 习近平关于党内法规的重要论述… ……………………… 041

一、法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性 …… 041

二、全面从严治党首先要尊崇党章 ………………………… 043

三、完善党内法规制度，不断扎紧制度笼子 ……………… 044

四、形成系统完备的党内法规制度体系 …………………… 045

第二节 党的十八大以来党中央关于党内法规建设的决策部署… … 047

一、党的全会关于党内法规建设的重大决策部署 ………… 047

二、党中央关于党内法规建设的重要文件规定 …………… 063

三、党中央关于党内法规的工作机制 ……………………… 067

第三节 新时代党内法规建设的实践逻辑… ……………………… 072

一、坚持依法治国与制度治党、依规治党相结合 ………… 072

二、坚持思想建党与依规治党相结合 ……………………… 074

三、坚持依规治党与以德治党相结合 ……………………… 080

四、坚持全面从严治党与依规治党相结合 ………………… 083

第三章 党内法规的规范效力

第一节 党内法规的效力来源… …………………………………… 090

一、党内法规中的特别权力关系理论 ……………………… 090

二、党内法规是党员与党组织达成的政治契约 …………… 091

第二节 党内法规的效力范围… …………………………………… 093

一、党内法规的时间效力 …………………………………… 094

二、党内法规的空间效力 …………………………………… 095

三、党内法规的对事效力 …………………………………… 095

四、党内法规的对人效力 …………………………………… 096

第三节 党内法规的效力规则… …………………………………… 099

一、上位法规优于下位法规 ………………………………… 100

二、特别规定优于一般规定 ………………………………… 101

三、新规定优于旧规定 ……………………………………… 101

第四节 党内法规的责任机制… …………………………………… 102

一、新时代全面从严治党三大主体责任 …………………… 102

二、党内法规的责任类型 …………………………………… 108

第五节 党内法规执行力建设… …………………………………… 113

一、法规制度的生命力在执行 ……………………………… 113

二、提高党内法规执行力 …………………………………… 114

第四章 形成完善的党内法规制度体系

第一节 党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的

重要组成部分… …………………………………………… 119

一、从中国特色社会主义法律体系到中国特色社会主义

法治体系 ………………………………………………… 119

二、新时代中国特色社会主义法治建设的新特点 ………… 121

三、将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中 … 126

第二节 完善党内法规制定体制机制… …………………………… 129

一、提高党内法规制定质量 ………………………………… 130

二、加大党内法规备案审查和解释力度 …………………… 136

三、开展党内法规和规范性文件集中清理 ………………… 140

第三节 建立党内法规同国家法律的衔接和协调机制… ………… 146

一、党内法规与国家法律的关系 …………………………… 146

二、党内法规同国家法律的衔接和协调 …………………… 149

第四节 加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内

法规制度体系… …………………………………………… 151

一、党的十八大以来党内法规制度体系建设的重要部署 … 151

二、党内法规体系的分类标准 ……………………………… 155

三、党内法规体系的结构框架 ……………………………… 165

四、党内法规制度体系的发展完善 ………………………… 174

第五章 党章是党内法规制度建设的根本遵循

第一节 党章的性质地位和历次修订情况… ……………………… 179

一、党章是党的根本大法 …………………………………… 179

二、党章是党的历史的辉煌见证 …………………………… 179

第二节 新时代党章修改的背景内容… …………………………… 185

一、新时代党章的修改背景 ………………………………… 185

二、新时代党章的修改内容 ………………………………… 186

第三节 新时代党章修改的重大意义… …………………………… 190

一、党章是党的创新理论成果的集中体现 ………………… 191

二、党章是新时代党和国家事业的顶层设计 ……………… 192

第六章 把党内法规制度建设落实到制约和监督权力各方面

第一节 以法治思维和法治方式反腐败… ………………………… 197

一、腐败的本质是权力出轨、越轨 ………………………… 197

二、限制权力是法治的本质要求 …………………………… 200

三、法治反腐的价值目标 …………………………………… 204

第二节 把权力关进党内法规制度笼子里… ……………………… 209

一、建立科学合理的权力结构与运行机制 ………………… 209

二、完善权力运行制约和监督机制 ………………………… 211

三、构建以党内法规制度建设为主导的反腐败监督体系 … 217

第三节 以党内法规扎紧全面从严治党的制度笼子

一、积极推进党的建设制度改革 …………………………… 224

二、把党内法规作为全面从严治党的制度支撑 …………… 228

三、全面从严治党法规体系的内在逻辑 …………………… 230

参考文献…………………………………………………………………233

后 记……………………………………………………………………237